根据印度教正统理论，前两种法源不是出自人的决定，而是从神那里直接听来或由古代圣贤所记忆的神旨，因此是达摩的两个根，其权威绝对不容置疑。

4.创制规则填补法律漏洞 为填补法律漏洞而制定的司法解释既不是在解释法律，也不是在解释法律之外的其他对象，而是以法律外的各种因素为依据，通过创制规则，为相关的司法审判提供裁判依据。(37)而《立法法》第104条关于最高人民法院遇有该法第45条第2款规定的情况应当提出制定、修改有关法律的议案的规定，则将最高人民法院的立法提案权的范围扩大到其执行的各种法律上。

2000年《立法法》规定的备案审查对象并不包括司法解释。与《立法法》修改前一样，最高人民法院仍然主要为了明确法律规定的具体含义、针对法律制定后出现的新情况明确适用法律依据而制定司法解释。⑥1979年7月1日，五届全国人大第二次会议通过了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《刑法》《刑事诉讼法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《中外合资经营企业法》。(48)而法律解释就是为了明确法律适用依据而澄清法律疑义，使法律含义明确化。董皞：《新中国司法解释六十年》，《岭南学刊》2009年第5期，第51页。

81年《决议》在基本延续55年《决议》内容的基础上确立了我国现行法律解释体制的整体架构。(19)参见王维澄：《第九届全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国合同法(草案)〉审议结果的报告——1999年3月14日在第九届全国人民代表大会第二次会议主席团第三次会议上》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》，1999年第2期，第157-158页。[2]当然，现在要求这样做并不现实。

这是深化党和国家机构改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，发展完善社会主义民主政治制度的重要举措。由委员长会议原则同意的全国人大代表议案处理办法，力图对议案做这样的解释：属于全国人民代表大会职权范围内的议事原案，即议案就是议事原案。二是，代表团、一定数量的代表或者委员，是向代表大会或者常委会提出议案的，而不是向主席团或者委员长会议提出议案的。有了这样的总数，有关方面就可以根据常委会的年度工作要点和立法、监督的工作计划以及一届常委会的总体工作规划，在每年或者一届的总天数中针对性地灵活安排每次会议的时间，保证那些涉及重大复杂问题的议案有充足的审议时间。

建议在常委会议事规则中明确规定和大幅延长常委会的会期。1.明确委员长会议的性质与地位。

比如，在修改全国人大组织法时，可以明确规定，全国人大代表的名额不少2980人，不超过3000人，或者就明确规定为2980人。因为：有时候工作做得好，但工作报告未必写得好。在不作一般性规定的情况下，可以设计例外性规定，让代表团、代表和委员在特定情况下可以直接向大会或者常委会提出议案。三是，最高法院、最高检察院的工作报告与国务院工作报告的内容应当有所区别。

十二届153天，年均开会31天。二是，对向常委会提出的议案和质询案决定交由专门委员会审议或提请常委会审议。5.对议案的性质、种类、结构加以研究规范。在我国，由近3000名代表组成的全国人大，虽然是最高国家权力机关，但并不经常性地行使职权，它闭会期间经常性的职权只能由常委会行使。

其中，十一届常委会五年中年均仅开会仅27天，而最近的十二届年均开会也只有31天。长期以来，也正是因为委员长会议的法律性质和地位不清晰，才导致了其行使职权的不确定性，甚至引起了人们对它凌驾于常委会之上的不必要的担忧。

实现以上两个确保，就是要在修改三件法律中充分体现三统一四善于精神，特别是要把党中央领导全国人大及其常委会依法行使职权同党依法执政和在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党中央的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党中央推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过人大及其常委会实施党中央对国家和社会的领导，善于在人大及其常委会中运用民主集中制维护党中央权威、维护法制统一、维护全党全国团结统一。但是，委员长会议属于什么性质，具有什么样的法律地位，宪法法律却没有规定。

但是，按照宪法和相关法律的规定，全国人大监督的是国务院、最高法院和最高检察院的工作，而不包括它们下级机关的工作，地方一府两院的工作是由地方人大监督的。对于改善党的领导，党的十八届四中全会提出了三统一四善于，为党中央领导全国人大及其常委会的工作提供了根本遵循。委员长会议是全国人大常委会极为重要的内部组织，应当有明确的法律性质与地位。比如，最高法院与下级法院是法律监督关系，最高法院就应当报告如何落实这一关系方面所做的工作，而不应当是下级法院的普遍性工作。但实际上，只要去秘密写票处写票，几乎必然会被认为要投反对票，建议总结一下几十年来究竟有多少代表去秘密写票处写过票。六届全国人大时，常委会组成人员155人（那时全国的人口只有10亿左右），从十届至今，稳定在175人。

国外议会两院的组成人员基本都是几百人甚至上千人。四、完善全国人大及其常委会的会期制度 法定的会期制度是人大及其常委会组成人员充分发表意见、提高审议质量的保证。

在这个基础上，还可以规定特定的主体（比如常委会组成人员、专门委员会等）在常委会会议期间，可以提起延长会议时间的动议。一、贯彻落实三统一四善于精神 按照修改后的宪法和党的十九届三中全会关于深化党和国家机构改革的决定，在修改三件法律时，进一步明确和加强党中央对全国人大及其常委会的领导，是必然的。

全国人大会议的时间十分宝贵，但是用来听取有关领导人、负责人作工作报告的时间太长。自1954年第一届全国人大以来，副委员长人数最少的时候为13人（第一届、第十一届、第十二届），最多时22人（第四届），但最近四届以来，基本稳定在13人至15人之间。

常委会是国家机关，它的议事规则第二条明确规定，常委会审议议案、决定问题应当充分发扬民主，因此，它的宗旨是发扬民主。而全国人大及其常委会议的各类表决结果，特别是投票情况、得票结果，也应当由主流的媒体公开。这是个重大问题，建议在修改全国人大组织法时予以研究解决。比如，可以总结实践中成功的经验做法，将相关的新闻发言人制度、记者招待会等做法上升为法律规定。

根据全国人大议事规则和常委会议事规则的规定，全国人大会议于每年第一季度举行，常委会会议一般每两个月举行一次，这两个规定是会期的重要内容。5.明确全国人大常委会党组、委员长、委员长会议以及常委会彼此之间的关系。

但如果维持现有委员的人数，即应让较多的代表列席常委会会议，并有法定的人数。所以，国务院总理所做的报告不宜叫政府工作报告，而应当叫国务院工作报告，三机关负责人所报告的也不应当是各级政府、各级法院和各级检察院的工作，而应当是三机关自身的工作。

有两个问题：一是，宪法修改须由全体代表的三分之二以上通过，一旦出席人数勉强过三分之二，反对票、弃权票又较多，怎么办？二是，常委会组成人员缺席较多，表决议案不过半数怎么办？建议研究一下会议出席人数的法定数量，并明确规定代表、委员的请假制度，严格限制请假。而工作机构、办事机构是常委会的参谋助手，为常委会提供服务，无论在常委会开会还是闭会期间，它们的日常工作在性质上是为常委会举行会议做准备，或者落实常委会会议的要求，而不是常委会本身的日常工作。

3.对闭会期间能否提出议案作出规定。比如，在建国前夕北京市召开各界人民代表会议时，由于毛泽东到会讲话，提出了市民来信反映的物价高涨和捐税、失业多的问题，建议代表会议处理，会议就当即决定将原定的会期三天延长为五天。现在，全国人大常委会党组有一个工作规则，这个规则的宗旨是保证党组在全国人大常委会中发挥领导核心作用。二是，决定交由的含义并不清晰，可以理解为决定是否交由或者决定是否列入，实际也使得委员长会议可以卡住议案质询案直接通向常委会的通道，立法法中就出现了这些情况。

比如，代表联名提出一件法律议案，这个议案的方案可以是总体的框架设想，也是可以十分详细的法律条文，那么，这个方案究竟要达到什么标准才算是正式的议案，并进入会议的议程呢？建议针对实际，将一些代表议案工作的内部文件进行梳理提升，在修改法律时对议案本身及其相关的各类基础性问题做出明确规定。如果因担心出问题，一律不予公开，则效果不好。

二是，工作报告中应当包括领导人个人自我述职的内容。如果要报告下级机关的工作，也应当围绕三机关与下级机关的法律关系，报告它们在处理这一关系方面的工作，通过报告中央一级机关的工作，来向全国人大反映和揭示中央与地方工作的全局。

临时延长会议时间是有先例的。但什么叫重要日常工作？常委会的重要日常工作不就是举行会议，进行审议表决吗？除了举行会议外，常委会作为一个合议机关，在闭会期间是无法开展日常工作的。